A grande discussão atualmente travada na seara eleitoral é a possibilidade de adiamento das eleições municipais de 2020 em função da pandemia do “novo coronavirus”, especialmente em razão do grave impacto que o surto de COVID-19 vem causando na saúde pública do Brasil, implicando-se na necessidade de cancelamento ou suspensão de alguns procedimentos fundamentais ao processo eleitoral que demandam a aglomeração de pessoas, a exemplo das convenções partidárias e a própria votação.

Diante disso, a equipe do escritório Vieira Barbosa & Carneiro – Advogados suspendeu a abordagem dos temas necessários para a construção das estratégias eleitorais dos partidos e pré-candidatos, e divulga o presente informativo no intuito de esclarecer os requisitos – e limites – constitucionais a serem observados pelas eventuais emendas à Constituição Federal que pretendam fixar nova data para as eleições municipais, e/ou prorrogar a duração dos mandatos eletivos dos chefes do Poder Executivo e dos membros do Poder Legislativo municipais.

Além disso, abordar-se-á a iminente possibilidade de adiamento das eleições de 2020 em decorrência das proposições legislativas que atualmente tramitam no âmbito do Congresso Nacional com o objetivo de fixar nova data para as eleições constitucionalmente previstas para o primeiro domingo de outubro do corrente ano, e até mesmo prorrogar os mandatos outorgados nas eleições de 2016, utilizando-se como fundamento o surto da COVID-19.

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PREVISÃO CONSTITUCIONAL DA DATA DAS ELEIÇÕES MUNICIPAIS E DA DURAÇÃO DOS MANDATOS ELETIVOS

Inicialmente, é necessário contextualizar a possibilidade – no aspecto legal e constitucional – de se alterar a data das eleições municipais de 2020, que, no atual momento, se justificaria pela excepcionalidade da pandemia do “novo coronavirus” (COVID-19), cujo principal método de prevenção – isolamento social – implica na impossibilidade de realização de atos fundamentais para a realização do pleito, tais como convenções partidárias e a própria votação.

Nesse aspecto, vale destacar que tanto a duração dos mandatos quanto a fixação da data das eleições para os cargos de prefeito, vice-prefeito e vereador assim estão previstas na Constituição Federal:

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

I – eleição do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores, para mandato de quatro anos, mediante pleito direto e simultâneo realizado em todo o País;

II – eleição do Prefeito e do Vice-Prefeito realizada no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao término do mandato dos que devam suceder, aplicadas as regras do art. 77, no caso de Municípios com mais de duzentos mil eleitores;

Por sua vez, o referido art. 77, da Constituição Federal, dispõe sobre as seguintes regras:

Art. 77. A eleição do Presidente e do Vice-Presidente da República realizar-se-á, simultaneamente, no primeiro domingo de outubro, em primeiro turno, e no último domingo de outubro, em segundo turno, se houver, do ano anterior ao do término do mandato presidencial vigente.

§ 1º A eleição do Presidente da República importará a do Vice-Presidente com ele registrado.

§ 2º Será considerado eleito Presidente o candidato que, registrado por partido político, obtiver a maioria absoluta de votos, não computados os em branco e os nulos.

§ 3º Se nenhum candidato alcançar maioria absoluta na primeira votação, far-se-á nova eleição em até vinte dias após a proclamação do resultado, concorrendo os dois candidatos mais votados e considerando-se eleito aquele que obtiver a maioria dos votos válidos.

§ 4º Se, antes de realizado o segundo turno, ocorrer morte, desistência ou impedimento legal de candidato, convocar-se-á, dentre os remanescentes, o de maior votação.

§ 5º Se, na hipótese dos parágrafos anteriores, remanescer, em segundo lugar, mais de um candidato com a mesma votação, qualificar-se-á o mais idoso.

Portanto, descabe falar em simples readequação do Calendário Eleitoral pelo Tribunal Superior Eleitoral – que apenas regulamenta[1] as datas e prazos com base na legislação vigente – vez que as regras que dispõem sobre o prazo de vigência dos mandatos eletivos municipais e sobre a data na qual o pleito deve ser realizado são decorrentes da própria Constituição, o que faz concluir que apenas uma alteração em seu texto – através de Emenda Constitucional – pode implicar na alteração dessas regras, seja com a finalidade de prorrogar os mandatos de prefeito, vice-prefeito e vereador, ou seja para adiar as eleições locais fixando nova data.

Nesse contexto, a própria Constituição Federal assim prevê as regras que devem ser observadas na hipótese de propostas para alterações em seu texto:

Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:

I – de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;

II – do Presidente da República;

III – de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.

§ 1º A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio.

§ 2º A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.

§ 3º A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem.

Vale destacar, nesse aspecto, que as propostas de emenda à Constituição, além de observar as regras acima transcritas, devem respeitar os seguintes limites:

Art. 60. […]

§ 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:

I – a forma federativa de Estado;

II – o voto direto, secreto, universal e periódico;

III – a separação dos Poderes;

IV – os direitos e garantias individuais.

Conclui-se, portanto, que qualquer mudança no texto constitucional que pretenda afetar as regras que definem o prazo de vigência de mandato de prefeito- vice-prefeito e vereador, bem como a data na qual deve ser realizado o pleito destinado à escolha dos chefes dos Poderes Executivo e Legislativo dos municípios, deve, obrigatoriamente, observar:

i) A legitimidade para propositura;

ii) O apoiamento mínimo da proposta, na hipótese de a iniciativa ser do Poder Legislativo;

iii) O quórum de deliberação.

Já em relação aos limites de alteração do texto constitucional, é de se chamar atenção que dentre as chamadas “cláusulas pétreas” – que são as matérias elencadas pelo legislador originário como imutáveis – consta a periodicidade das eleições, conforme o art. 60, § 4º, II, da Constituição.

Com base nessas noções introdutórias, considera-se cabível a interpretação no sentido de que, inobstante se possa admitir com relativo conforto a promulgação de uma emenda no texto constitucional que altere – em caráter excepcional – a data das eleições municipais originariamente prevista para o primeiro domingo de outubro de 2020, desde que para outra data ainda em 2020, uma eventual alteração no texto constitucional – igualmente fundamentada na excepcionalidade – que tenha por objetivo prorrogar os mandatos eletivos em âmbito municipal para além do dia 31 de dezembro de 2020 certamente encontraria óbices na própria Constituição Federal.

Nesse aspecto, não está a se afirmar que o contido no art. 29, I, da Constituição Federal é dotado de imutabilidade, mas sim que uma eventual mudança da regra – repita-se, calcada na excepcionalidade – no meio do jogo seguramente implicaria na frustração da vontade do eleitor[2], e consequente violação à soberania popular[3], já que o voto depositado nas urnas nas eleições de 2016 tinha o condão de outorgar aos eleitos chefes do Poder Executivo e membros do Poder Legislativo municipais mandatos de 4 (quatro) anos.

Cabe observar, ainda, que por mais que seja indiscutível a excepcionalidade da pandemia do “novo coronavirus”, bem como os graves efeitos causados pelo alastramento da COVID-19 no Brasil no presente ano eleitoral, é de se ter cautela quanto à utilização desse fato para, casuisticamente, burlar a segurança jurídica e reformar a regra do art. 29, I e II, da Constituição em afronta ao postulado do seu art. 16[4]. Nesse aspecto, já se pronunciou o Supremo Tribunal Federal no sentido de que:

“A norma consubstanciada no art. 16 da Constituição da República, que consagra o postulado da anterioridade eleitoral (cujo precípuo destinatário é o Poder Legislativo), vincula-se, em seu sentido teleológico, à finalidade ético-jurídica de obstar a deformação do processo eleitoral mediante modificações que, casuisticamente introduzidas pelo Parlamento, culminem por romper a necessária igualdade de participação dos que nele atuam como protagonistas relevantes (partidos políticos e candidatos), vulnerando-lhes, com inovações abruptamente estabelecidas, a garantia básica de igual competitividade que deve sempre prevalecer nas disputas eleitorais.”[5]

 

Pode-se concluir, portanto, com o devido respeito aos fundamentados posicionamentos em sentido contrário, que qualquer proposta com escopo de prorrogar o prazo dos mandatos eletivos municipais apenas encontra legitimidade se contemplar validade para os próximos mandatários eleitos, jamais para os mandatos em curso, sob pena de frustrar a vontade do eleitor e violar a soberania popular[6].

Vale reforçar, todavia, que tal conclusão encontra fundamento tão somente na interpretação das normas constitucionais, sem qualquer juízo de conveniência quanto ao mérito das propostas que atualmente tramitam no âmbito do Congresso Nacional com escopo de alterar o prazo dos atuais mandatos eletivos municipais.

 

PROPOSTAS LEGISLATIVAS QUE TRAMITAM NO CONGRESSO NACIONAL COM FINALIDADE DE ALTERAR AS DATAS DAS ELEIÇÕES DE 2020 EM FUNÇÃO DA COVID-19

Sob o argumento de que os efeitos da pandemia do “novo coronavírus” demandam – ainda que excepcionalmente – o adiamento das eleições municipais que ocorreriam na data de 4 de outubro de 2020, algumas foram as proposições legislativas destinadas a alterar a data das eleições municipais vindouras.

Algumas dessas propostas apoiam, inclusive, a prorrogação do prazo de vigência dos mandatos eletivos dos chefes do Poder Executivo e membros do Poder Legislativo na esfera municipal até o término dos mandatos eletivos em âmbito estadual e federal, com o escopo de unificar as eleições.

No âmbito da Câmara dos Deputados, destacam-se as seguintes propostas:

• Projeto de Lei nº 809/2020, de autoria do Deputado Sebastião Oliveira (PL/PE), com a seguinte ementa: “Dispõe sobre o adiamento das eleições de 2020, com o objetivo de incentivar o enfrentamento a pandemia do Coronavírus”;
• Projeto de Lei nº 837/2020, de autoria do Deputado Fabio Ramalho (MDB/MG), com a seguinte ementa: “Cancela as eleições de 04 de outubro de 2020 diante da pandemia do COVID-19 e altera a Lei 9.504/97, de 30 de setembro de 1997 (Lei das Eleições), com o fim de promover a unificação das eleições municipais e gerais”; e
• Projeto de Lei nº 1844/2020, de autoria do Deputado Pompeo de Mattos (PDT/RS), com a seguinte ementa: “Modifica a Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, para excepcionalmente, definir o dia 15 de novembro, como data para a realização das eleições de 2020 em primeiro turno, e o último domingo de novembro como data para a realização das eleições em segundo turno”.

 

Já no âmbito do Senado Federal, destacam-se as seguintes propostas:

• Proposta de Emenda à Constituição n° 16/2020, de autoria do Senador Marcelo Castro (MDB/PI), com a seguinte ementa: “Autoriza o Tribunal Superior Eleitoral a adiar as eleições municipais de outubro de 2020, em caso de necessidade e fixa o mandato dos Prefeitos, Vice-Prefeitos e Vereadores a serem eleitos nessas eleições, a fim de que haja a coincidência de todos os pleitos a partir de 2026”; e
• Proposta de Emenda à Constituição n° 18/2020, de autoria do Senador Randolfe Rodrigues (REDE/AP), com a seguinte ementa: “Acrescenta o art. 115 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) para dispor sobre o adiamento das eleições municipais para Prefeito, Vice-Prefeito e Vereador, previstas para 4 de outubro de 2020, para o dia 6 de dezembro do mesmo ano, em decorrência das medidas para o enfrentamento da pandemia da Covid-19 declarada pela Organização Mundial da Saúde”.
• Proposta de Emenda à Constituição nº 19/2020, de autoria do Senador Wellington Fagundes (PL/MT), com a seguinte ementa: “Introduz dispositivos ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, a fim de tornar coincidentes os mandatos eletivos”.

PEC 18/2020 DO SENADO FEDERAL: ADIAMENTO DA DATA DA ELEIÇÃO SEM ALTERAR A DURAÇÃO DOS MANDATOS ELETIVOS OUTORGADOS NAS ELEIÇÕES DE 2016

Com base nas premissas inicialmente observadas, e na decorrente análise crítica acerca da constitucionalidade das alterações ora discutidas, fato é que, diante da gravidade da pandemia atualmente enfrentada, bem como da projeção de evolução da COVID-19 no Brasil segundo os órgãos sanitários competentes, vem ganhando apoio nos meios jurídico e político[7] a proposta consignada na PEC nº 18/2020, cujo texto original assim prevê:

Art. 1º Esta emenda constitucional inclui o art. 115 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) a fim de adiar, em decorrência da pandemia de Covid19, declarada pela Organização Mundial da Saúde, as eleições para Prefeito, Vice-Prefeito e Vereador, previstas para 4 de outubro de 2020.

Art. 2º O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias passa a vigorar acrescido do seguinte art. 115:

“Art. 115 As eleições para Prefeito, Vice-Prefeito e Vereador, previstas para o dia 4 de outubro de 2020, ficam adiadas, em caráter excepcional, para o dia 6 de dezembro de 2020, em decorrência da Pandemia de Covid-19, declarada pela Organização Mundial da Saúde.

§ 1º Nos Municípios em que houver a necessidade da realização de segundo turno, este ocorrerá no dia 20 de dezembro de 2020.

§ 2º Permanece inalterado o período dos respectivos mandatos de Prefeito, Vice-Prefeito e Vereador, bem como a data de posse, conforme previsto nos incisos I e III do Artigo 29 da Constituição Federal.

§ 3º Não se aplica às eleições previstas no caput deste artigo, o disposto no art. 16 da Constituição.

§ 4º O Tribunal Superior Eleitoral fica autorizado a promover a revisão do calendário eleitoral e a proceder os ajustes na aplicação da legislação infraconstitucional, com o objetivo de viabilizar o disposto neste artigo.”

Art. 3º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação

 

Dentre as proposições que atualmente tramitam no Congresso Nacional, considera-se mais viável – do ponto de vista da hermenêutica constitucional – o texto consignado na PEC 18/2020, na medida em que, em caráter excepcional, fixa nova data para o pleito de 2020 sem alterar o prazo dos mandatos eletivos outorgados nas eleições de 2016, com expressa autorização para que o Tribunal Superior Eleitoral revise o Calendário Eleitoral 2020[8] e adapte todas as datas e prazos que tomam por base o dia da eleição.

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[1] Lei nº 9.504/97, Art. 105.  Até o dia 5 de março do ano da eleição, o Tribunal Superior Eleitoral, atendendo ao caráter regulamentar e sem restringir direitos ou estabelecer sanções distintas das previstas nesta Lei, poderá expedir todas as instruções necessárias para sua fiel execução, ouvidos, previamente, em audiência pública, os delegados ou representantes dos partidos políticos. 

[2] CF, Art. 1º, Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.

[3] CF, Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: […]

[4] CF, Art. 16. A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência.

[5] STF – ADI 3345, rel. min. Celso de Mello, publicação: 20/08/2010.

[6] O Supremo Tribunal Federal já se manifestou em diversas ocasiões sobre o absoluto resguardo ao bem jurídico vontade do eleitor, e consequente invulnerabilidade da soberania popular expressada pelo voto (ADI 3.592, rel. min. Gilmar Mendes, publicação: 2/02/2007; MS 26.604, rel. min. Carmen Lucia, publicação 3/10/2008; ADPF 144, rel. min. Celso de Mello, publicação: 26/02/2010; AI 660.024 AgR, rel. min. Joaquim Barbosa, publicação: 7/12/2012; ADI 5.081, rel. min. Roberto Barroso, publicação 19/08/2015, dentre outros).

[7] Opinião repercutida inclusive pelo novo Presidente do Tribunal Superior Eleitoral, min. Luís Roberto Barroso (https://veja.abril.com.br/politica/barroso-assume-tse-e-descarta-prorrogar-mandatos-e-adiar-eleicao-para-2022/, https://noticias.r7.com/prisma/r7-planalto/em-posse-barroso-critica-fake-news-e-fala-sobre-adiamento-das-eleicoes-25052020)

[8] Aprovado na Resolução/TSE nº 23/606/2019.